شهرها در جهان بعد از انقلاب صنعتی و تقسیم کار بین شهر و روستا با رشد روزافزون مواجه شدند و در ایران ، بزرگ شدن شهرها بعد از انقلاب سفید بیش از قبل به چشم می خورد. با بزرگ شدن شهرها ، مدیریت و اداره آن نیز با چالشهای گوناگونی مواجه شد و به دلیل حضور اقشار و نمایندگان گروههای مختلف یک جامعه در داخل شهر ، هر یک از نهادها و گروههای سیاسی به دنبال دست یابی به سازمان شهرداری شدند تا بدان وسیله بتوانند بر نفوذ خود بیافزایند. با گسترش شهرها ، مدیریت آن نیز با  چالشهای متعددی روبرو شد زیرا تأمین خواسته های گروههای مختلف شهروندان و کنش گران شهری نیاز به تعامل با نهادهای مختلف داشت . شهرهای کلان در جهت اداره صحیح و مناسب، به دنبال حکمروایی شایسته شهری برآمدند و البته که این اقدامات به خصوص در کلان شهرها ، چاره ساز بسیاری از چالشهای پیش روی مدیران شهری است .

تعدد و تکثر کنشگران و نیروهای موثر در حیات شهری در مقیاس های مختلف محلی ، ملی و منطقه ای و ضرورت همگرایی و همسویی آنها در یک چارچوب مبتنی بر دموکراسی منطقه ای و عدالت فضایی را می توان مهمترین استدلال ضرورت استقرار الگوی حکمروایی شهری و جایگزینی آن به جای حکومت شهری دانست. الگویی که از طریق جلب مشارکت و همیاری تمام نیروهای عملکردی و تمام سطوح جغرافیایی و جایگزینی همگرایی به جای تفرق و واگرایی بتواند زمینه توسعه پایدار و انسان محور منطقه کلان شهری و سازمان فضای – کالبدی کارآمد در این چارچوب را فراهم کند.

اگر شهر تهران را به عنوان بزرگترین کلان شهر ، شهرهای ایران بدانیم، تحولات گسترش شهرنشینی و مشکلاتی مانند آلودگی محیط زیست، ترافیک ، فقر ، حاشیه نشینی ، مشکلات زیرساختی و معضلات دیگر نشان می دهد که شهر تهران به بن بست رسیده است و ادامه این روند، چیزی جز تنزل شدید کیفیت زندگی در محیط های شهری را در بر نخواهد داشت . برای خارج  شدن از این بن بست می بایست که به حکمروایی شهری برسیم . و برای رسیدن به حکمروایی ، باید نهادهای دموکراتیک لازم را ایجاد کنیم ، تحمل یکدیگر را داشته باشیم و اجازه دهیم که همه در اداره شهر سهیم باشند. در واقع حاکمیت شایسته در پی فراهم آوردن محیطی است که در آن شهروندان ، امکان توافق و برقراری انواع روابط اجتماعی (اقتصادی ، سیاسی و فرهنگی) را به طور آزادانه داشته باشند ، بدون آنکه حقوق دیگران را نقض کنند.

در این مقال تلاش می شود که به اهمیت حکمرانی شهری بپردازیم . در ابتدا لازم است که تعاریفی از حکمرانی شهری و تفاوت آن را با حکومت شهری بیان نمایم .

شهرها در پی گسترش روز افزون ، برای مدیریت و اداره خود راهی بجز زمینه سازی برای توسعه دموکراسی نیافته اند و در این راه به شکل تازه ای از حاکمیت دست یافته اند، که برخی آن را در حد اختراع و ابداع جدید بشری در ایجاد نظام اجتماعی نوین دانسته اند.

این شکل جدید به نام جنبش حاکمیت شایسته (Good Government Movement) یا حکمروایی (Governance) نامیده می شود که منشأ شهری دارد. حکمروایی یا حاکمیت شایسته شهری ، به اجرا در آوردن تصمیمات و سیاستهای عموم مردم در جهت منافع عامه است .

تعاریف و تفاوت های حکمروایی شهری و حکومت شهری:

اگرچه کاربرد مفهوم حکمروایی شهری از اواخر دهه 1980 و از آفریقا آغاز گردید، اما برایان مک لالین اولین نظریه پردازی است که در سال 1973 به این دو مفهوم پرداخته است . از نظر او «حکومت مجموعه ای از نهادهای رسمی و حقوقی با قدرت قانونی است . اما حکمروایی نوعی فرایند است . این فرایند متضمن نظام به هم پیوسته ای است که هم حکومت و هم اجتماع را در بر می گیرد. حکومت شهری مبین رویکرد سنتی به اداره شهرها و مدیریت شهری و کلان شهری است و بیشتر به مناسبات حکومت مرکزی با شهرداری ها و سازمانهای رسمی و حکومتی پرداخته و بر روابط عمومی بین آنها تأکید دارد».

حکمروایی شهری ، طبق تعریف زیست بوم سازمان ملل (هابیتات) ، عبارت است از مجموع روشهای برنامه ریزی و مدیریت امور عمومی شهر از جانب افراد ، نهادهای عمومی و نهادهای خصوصی . فرایند مستمری است که از آن طریق ، منافع متضاد یا متعارض با هم همراه شده و به یک  کنش همکاری روی آورده می شود. بنا به این تعریف ، حکمروایی شهری نهادهای رسمی و همچنین اقدامات غیررسمی و سرمایه اجتماعی شهروندان را در بر می گیرد.

در تعریف حکمرانی توسط بانک جهانی در سال 1995 چنین آمده است : «حکمرانی مجموعه ای از روشهای فردی و نهادی ، عمومی و خصوصی است که امور مشترک مردم را اداره می کند. حکمرانی فرایندی پیوسته است که از طریق آن منافع متضاد یا متنوع را همساز نموده و اقدام همکاری جویانه اتخاذ می گردد. حکمرانی شامل نهادهای رسمی و نظام هایی است که برای تضمین رعایت قانون ، قدرت پیدا کرده اند، همچنین قراردادهای غیررسمی که مردم و نهادها بر سر آن توافق نموده یا درک می کنند که به نفع آنها است.»

در گزارش کمیسیون حاکمیت جهانی که نقل قول بالا از آن اخذ شده ، حاکمیت به این صورت تعریف شده است :  «مجموعه بسیار وسیعی از روشها که اشخاص و موسسات هم در بخش خصوصی و هم در بخش دولتی با آنها به اداره امور مشترک خود می پردازند» خدماتی که دولت ها [حکومت ها] برای شهروندان فراهم می سازند تا در آن محیط ، شهروندان قادر به فعالیت باشند.»

با این اوصاف حکمروایی شهری یعنی اثرگذاری  همه ارکان اثرگذار شهری بر مدیریت شهر، با تمام ساز و کارهایی که به سوی تعالی شهر و شهروندان حرکت کنند، نه اینکه عرصه های عمومی و خصوصی کنار گذاشته شوند و فقط عرصه دولتی اختیار دار آن دو باشد.

اهداف حکمروایی شهری

اهداف کلان حکمروایی شهری به شرح زیر تدوین شده اند:

-         بازساخت جامعه مدنی برای تقویت و اعتلای بیشتر سازمان ها ، نهادها و جوامع محلی

-         کاهش فقر و جدایی گزینی های اجتماعی ، قومی و فرهنگی در شهرها

-         افزایش مشارکت و مداخله افراد و صاحبان منافع در فرایندهای سیاسی درون شهرها

حکمروایی شهری به طور خاص تر نیز اهداف عملیاتی زیر را دنبال می کند:

-         کاهش فساد

-         بهبود کیفیت معاش و افزایش امکان زندگی برای همه شهروندان

-         حفظ دموکراسی

-         ایجاد فرصت و امکان برای مردم به منظور نشان دادن خواسته ها و آمالشان در زندگی

-         اعتلای امنیت ، برابری و پایداری

اقدامات حکمروایی شهری

حکمروایی شهری در پی آن است تا نقش دولت را در حد هماهنگ کننده و پاسدار قوانین محدود کند و از دخالت مستقیم آن در تصمیم گیری ها ، اداره و اجرای امور مربوط به زندگی روزمره مردم بکاهد.

دو مفهوم حکومت شهری و حکمروایی شهری  ، دو سر یک طیف بوده و مبین نگرش ها و الگوهای بسیار متفاوت و متمایزی هستند که هر یک شکل و فر ایند متفاوتی از مدیریت شهری را پدید می آورند.

در حکمروایی شهری شهرداران نقش رئیس اصلی اجرایی شهر را بر عهده دارند که قدرت آنها متکی به آرای مستقیم یا غیرمستقیم مردم از طریق شوراهای شهر و منتخب مردم است . مشارکت مردم در اداره ، ساماندهی شهر و اقدام های اجرایی اساس حاکمیت شایسته شهری است . همچنین مردم با انتخاب نمایندگان شوراهای شهری و محلی در حاکمیت شهری حضور غیرمستقیم می یابند و به این ترتیب حاکمیت شایسته شهری شکل می گیرد.

حکومت و حکمروایی دو الگوی متفاوت در شیوه اداره شهرها هستند. تفاوت این دو ایده در میزان قدرت ، نفوذ و صلاحیت 3 عنصر دولت ، بخش خصوصی و بخش مردمی (جامعه) در جامعه شهری است . حکمروایی به روش ، شیوه یا نظام اداره ای اشاره دارد که مرز بین سازمانها و بخش های عمومی و خصوصی را نفوذ پذیر کرده است . ماهیت حکمروایی در ارتباط متقابل و کنش و واکنش بین و درون نیروهای حکومتی و غیرحکومتی است . حکمروایی به شفاف سازی اختلافات بین دولت ، بازار و جامعه مدنی و ... ایجاد ساز و کارها و فرایندهایی برای برنامه ریزی راهبردی ، تصمیم گیری و اجرا و نیز به ایجاد ترتیباتی برای مسئوولیت پذیری در انجام کارها اشاره دارد. حکمروایی در لغت به معنای اداره و تنظیم امور است و به رابطه میان شهروندان و حکومت کنندگان اطلاق می شود. در واقع این اصطلاح «رابطه» و نه  «دستگاه» را توصیف می کند. برخلاف حکومت ، ایده حکمروایی بخش های عمومی ، خصوصی و داوطلبانه را در بر می گیرد.

حکمروایی شهری ، اعتقاد به اصل «شهروند» و «حقوق شهروندی » و «شهروند مداری » و تعریف درست آنهاست . می دانیم که منشأ قدرت و مشروعیت در حکمروایی شهری ، تمام «شهروندان» و حضور آنها در همه صحنه ها و ارکان «جامعه مدنی» است . «جامعه مدنی» زمانی شکل می گیرد که ارکان عرصه مدنی راه بیفتد . ارکان عرصه مدنی عبارت اند از احزاب آزاد، مطبوعات آزاد، تشکل های غیردولتی یا (NGO) و هر جمعیت و جامعه و انجمن و بنیاد و گروهی و اجتماعی دیگر که به حکومت وابسته نباشد. از شاخصه های شکل گیری و گسترش این عرصه ، انتقاد کردن ، انتقادپذیری و پاسخگویی به مطالبات و انتقادات است که در حقیقت ، رکن اصلی و اساسی و پایداری آن ارکان به شمار می آید.

پس بنابراین تهدیدهای شایستگی در حاکمیت شهری عبارت است از: انحصار طلبی نهادهای سیاسی ، عدم اطلاع رسانی و محدودیت بنگاههای خبری و رسانه ای ، نفوذ نهادهای قومی و محلی در مراجع تصمیم سازی و تصمیم گیری ، سوء استفاده ها و فساد مالی و نفوذ صاحبان قدرت.

حکمروایی به  عنوان سلسله مراتب

نظارتی که ساختارهای عمودی یکپارچه دولتی اعمال می کنند، نمونه مطلوبی برای دولت دموکراتیک و بوروکراسی دولتی به شمار می آید. این نوع حکمروایی اساساً حکمروایی قانون است و به عوض تلاش برای از بین بردن مرز میان دولتی – خصوصی ، اکیداً بر و جود این تمایز تأکید می کرد. از این رو دولتی – که به عنوان مظهر منافع مشترک در نظر گرفته می شد- به طور بارزی از باقی جامعه متمایز می شد. دیگر نهادهای دولتی نیز در نظامی سلسله مراتبی از فرماندهی و نظارت گرفتار بودند. دولتهای محلی از میزانی خود مختاری برخوردار بودند، اما دولت هرگز از اختیارات قانونی خود بر این نهادها دست بر نداشت که در  عین حال که «خودمختار» بودند، همچنان دست نشانده دولت باقی می ماندند. از این رو است که ویژگی سلسله مراتب هم رابطه دولت با جامعه و هم سازمان داخلی آن و نیز شیوه کار آن را تشکیل می داد.

اعتقاد بر ا ین است که دولت سلسله مراتبی «برای حل مسائل کوجک در زندگی بیش از حد بزرگ و برای حل مشکلات بزرگ بیش از حد کوچک است»

حکمروایی به عنوان جوامع محلی

اعتقاد بر این است که دولت بیش از آن بزرگ و بیش از آن بوروکراتیک است که بتواند به این مسائل بپردازد. مهمتر آنکه طرفداران جوامع محلی معتقدند که حکومت (که به صورت ابزاری برای مدیریت اختلافات سیاسی پدیدار شد) اکنون خود سبب ساز یا مشوق اختلافات بر سر مسائلی است که فی نفسه مجادله برانگیز نیستند. از این رو است که از نظر طرفداران جوامع محلی ، دست کم به همان تعدادی که مشکل حل می کند، مشکل می آفریند. راه حل طرفداران جوامع محلی برای این مشکل آن است که امر حکمروایی بدون حضور حکومت سازمان یابد.

حکمروایی به عنوان فرایند

اغلب این نظر عنوان می شود که رویکرد حکمروایی توجه خود را بیشتر بر فرایند و نتیجه متمرکز می کند تا آرایش های رسمی نهادی. حتی در این حالت نیز اندیشیدن درباره حکمروایی در یک نگرش فرایندی اهمیت دارد. زیرا حکمروایی آن قدر به ساختارها مربوط نمی شود که به تعامل میان ساختارها . ما باید انتظار داشته باشیم که حکمروایی هم در نحوه ترکیب بندی و هم اهداف وضعیتی پویا داشته باشد. حضور و نفوذ بازیگران گوناگون کاملاً ممکن است در طول زمان و میان بخش های گوناگون تغییر کند.

حکمروایی به عنوان هدایت و هماهنگی

از نظر واژه شناسی «حکمروایی» از واژه لاتین Cybern مشتق می شود که به معنای هدایت و نظارت است. همان ریشه ای که سایبرنتیک (علم کنترل) نیز از آن مشتق شده است . مفهوم دولت به عنوان «هدایت کننده فرمان جامعه » هنوز نقش محوری در نظریه های حکمروایی ایفا می کند.

باید در نظر داشت که بسیاری از روابط در جامعه (حوزه خصوصی) براساس قانون رسمی برقرار نمی شود، بلکه عرف ، سنت و فرهنگ نیز نهادهای ارتباط را شکل می دهند، در حالی که در حوزه سیاسی یا دولت ، تمام روابط باید بر اساس قانون باشد. به عبارت دیگر روح قوانین باید از جامعه نشأت گیرد و دولت باید واسط تدوین و سپس اجرای آنها گردد.

 با این تفاسیر می توان  نتیجه گرفت که حکمرانی به مفهوم ساماندهی عمل جمعی است و این مفهوم خود متضمن مفاهیم زیر است :

- وجود قلمرو تعریف کننده جمع

-وجود نفع جمعی

-توان تنفیذ نفع جمعی

نفع جمعی ، در واقع یک مفهوم به هم پیوسته است ، اما در ایران چون ما قلمرو را قبول نداریم ، اجازه نمی دهیم که تعریف «نفع جمعی» هم شکل بگیرد.

از یک طرف وزارت آموزش و پرورش با تهیه منطقه بندی خاص خود، نفع جمعی تعریف می کند و از طرف دیگر مخابرات و  پست نیز منطقه بندی خاص خودشان را تعریف می کنند. به عبارتی ، از نظام حکمرانی ایران یک نفع جمعی به هم پیوسته استنباط نمی شود. در واقع ما در ایران نفع جمعی را پاره پاره کرده ایم و به این نکته توجه نداشته ایم که نفع جمعی یک مفهوم به هم پیوسته است و تجلی آن اقتصاد ، فرهنگ ، شهرسازی و ... است . در واقع همه اینها تجلی های مختلف مربوط به یک مفهوم است به دلیل همین پاره  پاره کردن نفع جمعی ، نظام حکمرانی ما هم دوپاره است . از یک طرف قانون جامع شهرسازی داریم و از یک طرف قانون تقسیمات کشوری . از یک سو طرح جامع سرزمین داریم و از سوی دیگر طرح آمایش سرزمین .

نظام برنامه ریزی و مدریت توسعه شهری در کشورهای در حال توسعه (و از آن جمله ایران) به صورت متمرکز است و هدایت و مدیریت توسعه شهرها از طریق سازمانهای دولتی و عمومی در سطح ملی و محلی انجام می پذیرد. این نظام دارای تنگناها و نارسایی های عمده قانونی ، ساختاری ، عملکردی و ارتباطات بین سازمانی است . امروزه مدیران شهری بامشکلات عدیده ای چون فقر، بیکاری ، تورم ، آلودگی محیط زیست، بد مسکنی و کمبود زیرساخت ها و ... در شهرها رو به رو هستند. به طور ی که نیاز به چاره جویی ریشه ای این مسائل و حرکت به سوی چشم اندازی مطلوب را اجتناب ناپذیر کرده است .

به منظور برون رفت از تنگناهای پیش آمده و گذر از نظام متمرکز به نظام غیرمتمرکز، امروزه ایجاد تحول در نظام مدیریت توسعه شهری با توجه به مدیریت به صورت حکمروایی شهری ، به مفهوم مشارکت توأمان مردم ،  نهادهای محلی ، سازمانهای دولتی وغیردولتی (بازیگران اصلی توسعه شهرها) یک ضرورت است . استفاده از واژه حکمروایی به جای حکومت بر این مسأله دلالت دارد که مدیریت شهری تنها وظیفه سازمانهای بخش عمومی نیست ، بلکه ارتباطات بین عاملان حکومتی و غیرحکومتی را نیز در بر می گیرد که با الگوی حکومت متفاوت است .

ایجاد حکومت محلی طراحی و بهبود تماس و مشارکت میان حکومت محلی ، بخش خصوصی و جامعه مدنی (شهری) و تلاش برای دربرگیری بازیگران و ذی نفعان متعدد شهری است . بنابراین شرط تحقق اهداف برنامه ریزی و مدیریت شهری ، حاکمیت شهری و حکومت داری شهری است و این ورای نظام مدیریتی از بالا است.

 

منبع:وبلاگ مدیریت شهری